草原管理体制需要澄清的若干误区(上)

  • 中国绿色时报
  • 2019/12/17

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贾幼陵 郝益东

近年来,我国学术界比较关注研究草原,有些学者对改革开放以来形成的草原管理体制提出了种种质疑。内蒙古对草原管理的探索实践和形成制度都比较早,因而常常用作争论的例证。本文由此从牧区传统产业变迁的视角进行简要梳理,以求消除部分误区。

一、建立法制化草原管理体制是历史必然

有的学者认为,现行体制改变了传统自由迁徙放牧,是草原退化的主因。对有关历史和现实进行考察就会明了,这只是基于表象关联的推论。

历史上不存在完全的“自由放牧”。2000多年前匈奴对层层所封之王“各有分地”。800多年前蒙元分为从万户到什户四级管制。清代按旗设界,分佐领(苏木)、什户长管理营盘(包括草场)。因而自古以来放牧活动都处于有管理、有范围、互相关联制约的状态。元代还设立管理草原的“嫩秃兀赤”官职,可见涉草事务之多。1947年内蒙古自治区成立后实行民主改革,草原管理权由各级人民政府行使。政社合一的人民公社时期,与生产队经营草原相适应,将历史形成的常年移动范围划界固定,遇灾跨界迁徙也维持传统范围。

自由迁徙对草原生态的影响须具体分析。在游牧时代,自然灾害是“天然的草畜平衡器”,牲畜数量远达不到人的基本需求,从而总体上也不会超载过牧。但是在天然草原构成中能够供全年放牧的近水草场比例很低,其余无水草场只在冬季“吃雪代水”的短暂时段供牲畜采食枯黄草。因而无论畜牧盛衰,近水草场都存在不均衡过牧。特别是应对战事而经常采取“古列延”(圈形)驻扎和迁徙时,近水草场更是大量畜群集中之地,过牧退化不可避免。此外,史籍资料显示蒙古高原在历史上人口波动剧烈,大部分年代无人无畜区域十分广阔。这些由自然因素制约超载过牧的条件早已不复存在。

现行法制化管理体制具有综合优越性。一是生态效益,把保护利用草原的责权利捆绑落实到承包经营者,发挥牧民群众珍惜草原的优良传统,防止超载过牧及其他破坏草原的行为。二是社会效益,牧业人口长久直接享有草原权益。而在草原公用时代,拥有牲畜的数量决定牧民利用草原权利的有无或大小。内蒙古自治区成立时号称水草丰美的乌珠穆沁草原有1/3的牧民租放富户的“苏鲁克”畜群,另外还有比例不低的无放牧能力的人口,都不能直接获得草原权益。三是经济效益,产权明晰调动了群众的生产积极性,畜牧业的各项生产率连续上了几个台阶。

二、涉草决策的核心宗旨——综合发挥草原的三重属性

有的研究者仅以某个领域的个别资料分析,就轻易否定涉及多个领域的系统化体制。然而,作为充分考虑当前与长远、微观与宏观都要有效的草原管理决策,必须立足于综合发挥草原本身具有的自然-社会-经济三重属性。

草原的三重属性体现多种实用功能。其自然属性伴随草原形成而产生,当前主要关注生态屏障、环境修复、生物多样性等功能。其社会属性伴随人类社会出现而产生,当前主要关注民生保障、公平正义、社会和谐、文化承载等功能。其经济属性伴随游牧生产方式而产生,当前主要关注生产资料以及财产权益、投入产出、生产效率等功能。

党和政府的大政方针决定各种功能不可偏废。自治区成立以来一直坚持保护牧场、合理利用的方针,改革开放后遵循民生为本、生态优先、经济建设为中心的发展理念,都从决策层面要求草原管理体制必须体现三重属性多种功能的兼顾和综合,因而才有如今牧区初步繁荣发展的局面。

俄罗斯草原是功能偏废的参照例证。近代以来俄罗斯的草原畜牧业基本终止。现在草原闲置(无人区)和牛羊产品短缺并存。草原生产功能和民生功能缺失,文化功能弱化,单纯体现生态和自然资源功能。这种在特殊历史条件下形成的失衡模式,并不适合欧亚草原的其他国家。

三、抗灾防灾曾经长期是贯穿牧区生产建设的主线

有些学者简单地套用社会上流行的一些诗句和泛化概念来对照研究草原,结果与真实的生产生活相去甚远。

特有话语体系源于防灾躲灾实践。草原降水变率大是地理位置和自然气候决定的常态,对放牧牲畜构成了频繁的自然灾害。在缺乏基础设施和补饲条件的历史时期,牲畜体内的能量储存决定生死,因而常年生产活动必须以抓膘、保膘、防灾躲灾为主。“十年七八灾”的历史造就了紧贴生产实践的话语体系,例如仅与降水变率有关的常用词语就有旱灾、白灾、黑灾、硬灾(难以抵御)、铁灾(无法抵御)、铁冬(大灾持续冷季)、铁年(大灾波及整年)等。而外界流行的诗句用于文化欣赏和宣传交流堪称优美,却不适合现实研究。例如,本来草原上能够掩没牛的只有一种生长在盐渍化下湿地的芨芨草,分布比例很小,可食性也很差。其他草本植物的高度都比牛矮小,高过羊的也很少,但是“风吹草低见牛羊”的诗句流传了千余年,却使外界误以为牧草高过牛和羊才是原生态。再如2000多年前司马迁写的“逐水草迁徙”原本比较贴近游牧经常移动的特点,后世流行为“逐水草而居”,平添了惬意居住和浪漫诗意的色彩。

自然灾害直接破坏畜牧业生产力。大灾会造成畜群的严重损失,往往需要几个繁育周期才能恢复。例如上世纪60年代荒漠草原区经历特重旱灾后,直到80年代才恢复了原有生产基础。再如1977年锡盟遭受特大雪灾,有的旗牲畜损失2/3。自治区帮助从呼盟、伊盟调运了大量繁殖母畜,恢复仍然历经10年左右。

主动防灾抗灾只能依靠基础建设。自治区成立的《施政纲领》中,就明确提出打井、储草、防疫三项战略性任务。几十年持续不断的基础建设主要靠牧民自力更生。打井是牧区最早、最广、换代最快的建设项目,使昔日的无水草场大部分变为可以全年放牧的有水草场。打草储草历经人力钐刀、畜力牵引、机械化、储草站的阶段性变迁,基本解决了牲畜冬春瘦弱死亡的问题。从露天接羔变为暖棚接羔使仔畜成活率、畜群出栏率及其他生产率猛增。随着国家财力的增强,对牧区生产直接投入的首批项目是上世纪80年代开始资助防灾基地建设。基础建设持之以恒的结果不仅从根本上提高了抗灾能力,而且使单纯游牧转变为建设型的草原畜牧业。

(贾幼陵系原农业部国家首席兽医师,郝益东系内蒙古自治区政府原副主席)

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